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【创新实践】开创人大绩效标准先河的“镇坪经验”
点击数：【1126】 编辑者：【镇坪人大】 更新日期：【2021-04-29】
镇坪县正确把握人民当家作主的本质特征，积极践行依法治国的基本方略，始终坚持制度化、规范化、程序化三者有机统一，从2012年开始，探索创新县镇“人大工作绩效标准”，全面推进县镇人大工作标准化，走出了一条县镇人大工作规范化绩效化的新路径，形成了县镇人大工作的镇坪模式。
镇坪县人大工作绩效标准体系可分割为全面加强党对人大工作领导绩效标准、县人大代表工作绩效标准、县人大法定职责绩效标准、镇人大工作绩效标准和县镇人大工作绩效评价标准五大板块。
镇坪县县镇两级人大工作绩效标准体系是有机统一的整体，核心是通过制定和执行人大重点工作绩效标准，并依据绩效标准对年度实际发生的人大各项重点工作及“一府一委两院”相关重点工作进行科学、具体、量化的绩效管理，衡量工作绩效高低，区分工作质量优劣，具体有力地促进和保证县镇人大工作绩效的全面提高，更好将人大制度优势转化为县域治理效能。
镇坪人大工作绩效标准体系主要有三大功能：一是可有效解决县镇人大工作具体干什么的问题。该标准将县镇人大重点工作分割为若干个板块，再将每个板块的目标、内容、绩效等进行分解量化，对人大重点工作内容进行了明确细化表述，使县镇两级人大具体干什么变的简单明了。二是可有效解决县镇人大工作具体怎么干的问题。该标准提供了优化的人大工作流程，使相对复杂的人大工作流程的操作性大大提高，通过标准模式的流程管控，使人大工作简单易行。三是可有效解决县镇人大工作具体干到什么程度的问题。该体系提供了评价县镇人大工作的“度量衡”，使县镇人大工作内容、工作程序、工作实效有了科学的、具体的、可量化的标准尺度，权力和工作边界清晰可见，好衡量、易评价、可奖惩，可有效解决基层人大工作干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样的难题。
该绩效标准体系具有三大显著特点。一是系统性。县镇两级人大工作绩效标准体系，全方位、全链条覆盖县镇人大工作各方面和全过程，使县镇人大制度完善发展实现了由单项点状突破到全面系统突破的重大飞跃。二是整体性。各类绩效标准之间、县镇两级人大工作绩效标准之间既相互联系又互为条件，既相互独立又彼此衔接，是一个有机统一的整体，统一于党的领导、统一于人大制度、统一于宪法法律，实现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一。三是协同性。该体系纵向覆盖县镇两级，上承同级党委领导，下连镇党委、人大、政府相关重点工作，横向覆盖同级人大、“一府一委两院”，形成了各国家机关在党委统一领导下既合理分工又协调一致高效开展工作的协同机制，助推各项制度同频共振，推动县域治理制度体系的合力和活力不断增强。
一、真正实现了党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一
实现三者有机统一不是一句空泛的政治口号，而应该是具体的实践行动。人大工作绩效标准体系，从理论和实践层面把党的领导、人民当家做主、依法治国三者真正有机统一起来，成为推动实现三者有机统一的具体实践行动遵循。较为全面、系统、具体的开辟了真正打通有机统一的新路径，该标准体系可操作，可考核，不仅管用，而且好用。这一原创性成果不仅是县域民主法治建设的“宏大叙事”，也是强化依法履职刚性的“具象表达”。
（2019年9月，应全国人大北戴河培训基地邀请，镇坪县人大常委会主任陈敬民以“人大工作绩效标准——全面推进县乡人大工作标准化的镇坪探索”为题作专题辅导讲座）
二、有效促进了人民代表大会制度的落实落细落地
人大工作绩效标准体系，从制度层面推动县镇人大工作成效管控，全面系统地激发人大制度活力，使人大制度作用得到充分发挥，推进县域国家治理体系和治理能力现代化。纵向比较，通过执行人大工作绩效标准，将镇坪县人大工作推到了一个全新的阶段，呈现出有为有位有威的良好局面，县镇人大工作长期存在的人大会议“走过场”、履职行权“虚化”、监督工作“粗、宽、松、软”和不会履职、不愿履职、不敢履职等突出问题得到有效解决。县委高度重视人大工作，人大自身的精气神全面高涨，“一府一委两院”全力支持，有效推动县域治理制度体系的合力和活力显著增强，全县政治生态、社会生态处于历史最好状态，在全市、全省长期被动落后局面得到根本扭转，优秀渐成常态。
三、全面提升了镇坪人大工作在全国全省范围的影响力
镇坪县人大工作标准化探索创新已经实现由单项点状突破向全面系统创新的重大飞跃。基于人大工作绩效标准体系的形成，已经成功研发出人大工作绩效标准管理评价系统，并已正式上线运行，为全国县乡人大全面落实落细习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，推动县乡人民代表大会制度和人大工作完善发展提供了可复制好推广的“镇坪模式”。近年来，先后受到全国人大16次重点关注，先后有浙江、广东、江苏、内蒙古、新疆等20余个省市自治区的1000多个县市区人大和专家学者，以各种方式关注交流和考察人大工作绩效标准创新经验。（来源：安康人大网）
（2018年4月，陕西省镇坪县县乡（镇）人大工作和建设绩效标准研讨会召开）
时代背景
党的十八大以来，镇坪县在坚持和完善人民代表大会制度的工作实践中不断开拓创新，有效解决了一大批影响县镇人大工作效能的突出问题，人大工作绩效有了明显提高，但与习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想要求相比还有很大差距，仍然存在一些不容忽视的突出问题，概括起来主要表现在十个方面：一是有的地方人大代表选举工作不规范不负责，违法违规情况时有发生；二是有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；三是有的地方人大行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”现象；四是有的地方人大代表联系群众的方式和渠道不便利，需要进一步拓展丰富；五是有的地方人大代表和常委会、专委会组成人员结构有待优化，机构和工作力量难以适应需要；六是有的地方人大监督工作“粗、宽、松、软”；七是县镇人大宏观和中观层面的制度设计很好，但微观机制不够完善；八是有的县镇人大工作者不会履职、不愿履职、不敢履职；九是县镇人大工作没有全面系统的衡量标准；十是县镇人大工作缺乏全面系统的考核奖惩机制。这些问题的存在，直接影响着人大制度巨大优势和强大功能的实现，需要及时妥善解决。为有效解决人大工作中的突出问题，镇坪县经过深入调研发现，出现这些问题的主要原因是县镇人大工作缺乏绩效标准，缺乏度量衡，县镇人大工作内容、工作程序、工作实效没有科学的、具体的、可量化的绩效标准去衡量、去评价。因此，只有以问题为导向，探索制定出科学的、具体的、可量化的县镇人大工作绩效标准，并认真执行绩效标准，使县镇人大工作在绩效标准体系管控下规范高效运行，才能更好地把人大制度优势转化为基层治理效能。探索制定县镇人大工作绩效标准，全面推进县镇人大工作标准化，已经成为与时俱进做好新时代县镇人大工作，坚持和完善人民代表大会制度的现实之需和科学的路径选择。
核心内容
截至2020年前，镇坪县已经探索制定出台了县、镇两级人大工作绩效标准（3.0版）共55类378条1417款，其中县级29类201条747款，镇级26类177条670款。该标准体系涵盖县镇人大工作各方面、全过程。镇坪县人大工作绩效标准体系可分割为全面加强党对人大工作领导绩效标准、县人大代表工作绩效标准、县人大法定职责绩效标准、镇人大工作绩效标准和县镇人大工作绩效评价标准五大板块。
第一大板块
关于全面加强党对人大工作领导绩效标准，共2类，即中共镇坪县委加强人大工作领导和中共镇坪县人大常委会党组坚持党的领导绩效标准，这两类标准共同构成全面加强对人大工作领导的完整内容。县委加强人大工作领导绩效标准的核心功能是将同级党委加强对人大工作领导的政治性、宏观性、原则性政治要求进行细化、量化、具体化，回答了具体怎样加强党对人大工作领导的问题。人大常委会党组坚持党的领导绩效标准将党组自觉全面接受党的领导和主动坚持党的领导的目标、内容、流程进行了细化、量化、具体化，其核心功能是回答了人大常委会党组具体如何自觉全面接受党的领导和主动坚持党的领导两个重要问题。
（2020年10月，镇坪召开县委人大工作标准化县建设推进会）
第二大板块
关于县人大代表工作绩效标准，共11类，即县人大代表选举工作、履职能力提升、会议期间履职、联络组工作和建设、联系选民工作、向原选区选民代表会议述职、向原选区选民书面述职、建议批评和意见办理、约见国家机关负责人、履职激励约束退出、履职积分管理等绩效标准。11类绩效标准涵盖了人大代表选举、履职、监督、管理、考核、激励、约束、退出、奖惩等各个重点环节，形成全链条闭环系统，其核心功能是通过全链条、各环节工作绩效管控，更好激发人大代表依法履职内生动力、提高履职能力，增强履职的积极性和主动性，充分发挥人大代表主体作用。
第三大板块
关于县人大法定职责绩效标准，共15类，即县人大常委会专项视察执法检查、县人大常委会财政预决算审查监督、县人大常委会审计查出问题整改监督、县人大常委会跟踪监督工作、县人大常委会规范性文件备案审查、县人民代表大会会议、县人大常委会会议、县人大常委会审议决定重大事项、县“一府一委两院”贯彻落实县人大及其常委会决议决定和审议意见、县“一府一委两院”向县人大常委会报告专项工作、县“一府一委两院”有关负责人向县人大常委会报告履职情况、县人大常委会人事任免工作、县人大常委会主任会议、县人大常委会自身建设、县人大常委会专题询问等绩效标准。其核心功能是通过标准化绩效管控，有效解决人大会议“走过场”、履职行权“虚化”和监督工作“粗、宽、松、软”等突出问题，推动人大制度落实落细落深，充分发挥人大制度的根本政治制度作用。
第四大板块
关于镇人大工作绩效标准，由工作目标、内容、流程和工作评价为核心内容构成，各镇已分别制定出台了25类绩效标准。其制度机制设计原理、内容、模式与县人大工作绩效标准相同。
第五大板块
关于县镇人大工作绩效评价标准，共1类。目标指向是有效解决县镇人大工作干和不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样、人大工作质量高低、绩效优劣无衡量标准，没有“度量衡”的问题。县委制定出台了《镇坪县县镇人大工作绩效评价标准》，涵盖18个方面工作内容，每年度对县镇人大工作绩效情况进行考核评价，考核评价结果纳入县镇党委年度综合目标考核范围，并在考核终端分中赋予2分权重。镇坪县县镇两级人大工作绩效标准体系是有机统一的整体，核心是通过制定和执行人大重点工作绩效标准，并依据绩效标准对年度实际发生的人大各项重点工作及“一府一委两院”相关重点工作进行科学、具体、量化的绩效管理，衡量工作绩效高低，区分工作质量优劣，具体有力地促进和保证县镇人大工作绩效的全面提高，更好将人大制度优势转化为县域治理效能。
镇坪人大工作绩效标准体系主要有三大功能：一是可有效解决县镇人大工作具体干什么的问题。该标准将县镇人大重点工作分割为若干个板块，再将每个板块的目标、内容、绩效等进行分解量化，对人大重点工作内容进行了明确细化表述，使县镇两级人大具体干什么变的简单明了。二是可有效解决县镇人大工作具体怎么干的问题。该标准提供了优化的人大工作流程，使相对复杂的人大工作流程的操作性大大提高，通过标准模式的流程管控，使人大工作简单易行。三是可有效解决县镇人大工作具体干到什么程度的问题。该体系提供了评价县镇人大工作的“度量衡”，使县镇人大工作内容、工作程序、工作实效有了科学的、具体的、可量化的标准尺度，权力和工作边界清晰可见，好衡量、易评价、可奖惩，可有效解决基层人大工作干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样的难题。
该绩效标准体系具有三大显著特点。一是系统性。县镇两级人大工作绩效标准体系，全方位、全链条覆盖县镇人大工作各方面和全过程，使县镇人大制度完善发展实现了由单项点状突破到全面系统突破的重大飞跃。二是整体性。各类绩效标准之间、县镇两级人大工作绩效标准之间既相互联系又互为条件，既相互独立又彼此衔接，是一个有机统一的整体，统一于党的领导、统一于人大制度、统一于宪法法律，实现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一。三是协同性。该体系纵向覆盖县镇两级，上承同级党委领导，下连镇党委、人大、政府相关重点工作，横向覆盖同级人大、“一府一委两院”，形成了各国家机关在党委统一领导下既合理分工又协调一致高效开展工作的协同机制，助推各项制度同频共振，推动县域治理制度体系的合力和活力不断增强。
主要成果
历经9年的探索实践，主要取得了三个方面的工作成效：一、真正实现了党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一
实现三者有机统一不是一句空泛的政治口号，而应该是具体的实践行动。人大工作绩效标准体系，从理论和实践层面把党的领导、人民当家做主、依法治国三者真正有机统一起来，成为推动实现三者有机统一的具体实践行动遵循。较为全面、系统、具体的开辟了真正打通有机统一的新路径，该标准体系可操作，可考核，不仅管用，而且好用。这一原创性成果不仅是县域民主法治建设的“宏大叙事”，也是强化依法履职刚性的“具象表达”。
（2019年9月，应全国人大北戴河培训基地邀请，镇坪县人大常委会主任陈敬民以“人大工作绩效标准——全面推进县乡人大工作标准化的镇坪探索”为题作专题辅导讲座）
二、有效促进了人民代表大会制度的落实落细落地
人大工作绩效标准体系，从制度层面推动县镇人大工作成效管控，全面系统地激发人大制度活力，使人大制度作用得到充分发挥，推进县域国家治理体系和治理能力现代化。纵向比较，通过执行人大工作绩效标准，将镇坪县人大工作推到了一个全新的阶段，呈现出有为有位有威的良好局面，县镇人大工作长期存在的人大会议“走过场”、履职行权“虚化”、监督工作“粗、宽、松、软”和不会履职、不愿履职、不敢履职等突出问题得到有效解决。县委高度重视人大工作，人大自身的精气神全面高涨，“一府一委两院”全力支持，有效推动县域治理制度体系的合力和活力显著增强，全县政治生态、社会生态处于历史最好状态，在全市、全省长期被动落后局面得到根本扭转，优秀渐成常态。
三、全面提升了镇坪人大工作在全国全省范围的影响力
镇坪县人大工作标准化探索创新已经实现由单项点状突破向全面系统创新的重大飞跃。基于人大工作绩效标准体系的形成，已经成功研发出人大工作绩效标准管理评价系统，并已正式上线运行，为全国县乡人大全面落实落细习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，推动县乡人民代表大会制度和人大工作完善发展提供了可复制好推广的“镇坪模式”。近年来，先后受到全国人大16次重点关注，先后有浙江、广东、江苏、内蒙古、新疆等20余个省市自治区的1000多个县市区人大和专家学者，以各种方式关注交流和考察人大工作绩效标准创新经验。（来源：安康人大网）
